David Velasco Yáñez, sj (coordinador)[*]
Recepción: 31 de julio de 2017
Aprobación: 25 de enero de 2018
Abstract. Velasco Yáñez David. Mexico and the Universal Periodic Review. Failed Exam. The Universal Periodic Review is a mechanism created by the General Assembly of the United Nations for the purpose of evaluating the examined state’s level of compliance with the United Nations Charter and the voluntary commitments it has assumed, primarily. Mexico has been evaluated twice —in 2009 and in 2013— and it will be evaluated in 2018. This article examines how the mechanism worked the second time the Mexican State underwent the review.
Key words: Universal Periodic Review, United Nations Human Rights Council, Mexico, civil society organizations, systematic human rights violations
Resumen. Velasco Yáñez, David. México ante el Examen Periódico Universal, examen fallido. El Examen Periódico Universal es un mecanismo creado por la Asamblea General de las Naciones Unidas con el objetivo de evaluar el grado de cumplimiento del Estado examinado respecto a la Carta de Naciones Unidas y sus compromisos voluntarios asumidos, principalmente. México ha sido evaluado dos veces —en 2009 y en 2013— y será evaluado en 2018. Este artículo analiza cómo funcionó el mecanismo en la segunda evaluación al Estado mexicano.
Palabras clave: Examen Periódico Universal, Consejo de Derechos Humanos de la ONU, México, organizaciones de la sociedad civil, violación sistemática de derechos humanos
Introducción
A diferencia de los exámenes realizados por los comités de expertos, el Examen Periódico Universal (EPU) del Sistema de las Naciones Unidas (ONU) examina el cumplimiento del conjunto del derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), mediante un procedimiento especial que se explica en el primer apartado. Los Estados examinados, en este caso el Estado mexicano (EM), entregan un “Informe Nacional” (IN) a los examinadores, el cual analizaremos en el segundo apartado. La Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) entrega dos documentos al Grupo de Trabajo del Mecanismo del Examen Periódico Universal (GTMEPU). El primero es un resumen que concentra 43 informes enviados por Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) más un informe enviado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y otro por la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF), que analizamos en el tercer apartado. El segundo documento es la recapitulación de las recomendaciones hechas al EM por parte de los órganos de los tratados, especialistas en la materia. Lo examinamos en el cuarto apartado. El quinto apartado analiza la exposición de la delegación del EM y su diálogo interactivo con los examinadores. No hay relatorías que den cuenta de los detalles de la sesión. Es sólo una parte del informe del Grupo de Trabajo del Mecanismo del Examen Periódico Universal (GTMEPU) que presenta al Consejo de Derechos Humanos (CDH). En el sexto apartado analizamos las conclusiones y recomendaciones del GTMEPU. Subrayamos algunas de sus virtudes, pero, sobre todo, sus enormes limitaciones. En el séptimo apartado comparamos las propuestas de las OSC y los organismos autónomos con las recomendaciones finales del EPU. Finalmente, establecemos conclusiones orientadas al tercer EPU al EM que será en 2018.
¿Qué es y cómo funciona el Examen Periódico Universal?
El EPU fue creado el 15 de marzo de 2006 en virtud de la Resolución 60/251 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, la que estableció el Consejo de Derechos Humanos. El punto 5, inciso e de dicha resolución, establece que:
Realizará un examen periódico universal, basado en información objetiva y fidedigna, sobre el cumplimiento por cada Estado de sus obligaciones y compromisos en materia de derechos humanos de una forma que garantice la universalidad del examen y la igualdad de trato respecto de todos los Estados […] será un mecanismo cooperativo, basado en un diálogo interactivo, con la participación plena del país de que se trate y teniendo en consideración sus necesidades de fomento de la capacidad; dicho mecanismo complementará y no duplicará la labor de los órganos creados en virtud de tratados.
El Examen se basa en la Carta de las Naciones Unidas entre otros compromisos e instrumentos de los que el Estado forma parte. Los principios que le dan sustento son:
a) Complementar y no duplicar la labor de otros mecanismos de derechos humanos, aportando así un valor agregado.
b) No prolongarse demasiado. Debe ser realista y no consumir una cantidad desproporcionada de tiempo y de recursos humanos y financieros.
c) Asegurar la participación de todos los actores interesados pertinentes, con inclusión de las organizaciones no gubernamentales y de las instituciones nacionales de derechos humanos, de conformidad con la resolución 60/251 de la Asamblea General de 15 de marzo de 2006 y la resolución 1996/31 del Consejo Económico y Social de 25 de julio de 1996, así como cualquier decisión que el Consejo pueda adoptar al respecto.[1]
Sus objetivos fundamentales son:
a) El cumplimiento de las obligaciones y los compromisos del Estado en materia de derechos humanos y la evaluación de los avances y los retos a los que se enfrenta.
b) El fomento de la plena cooperación y el compromiso con el Consejo, otros órganos de derechos humanos y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.[2]
Un año después de celebrar su primera reunión, el 18 de junio de 2007, el Consejo adoptó, a través de su Resolución 5/1, un paquete de construcción institucional en el que se incluyó el mecanismo de EPU. El Examen ofrece a cada Estado la oportunidad de declarar qué medidas ha adoptado para mejorar la situación de los derechos humanos y cumplir sus obligaciones. Este documento se conoce como “Informe Nacional” (IN).
El EPU se basa en ese informe, y en una compilación, preparada por la OACNUDH, de los informes, comentarios y observaciones sobre el Estado examinado, emitidos por órganos internacionales de derechos humanos, por organismos autónomos de derechos humanos —en el caso de México, la CNDH— y por OSC. La resolución 5/1 en el punto 15, inciso c, especifica que el papel de la Oficina del Alto Comisionado con respecto a la información proporcionada por otros interlocutores consiste en preparar “un resumen de dicha información que no excederá de diez páginas”.
El examen tiene lugar en Ginebra, Suiza, en el Palais des Nations, sede de Naciones Unidas en Europa. El GTMEPU está integrado por los 47 miembros del Consejo de Derechos Humanos y es presidido por el Presidente del Consejo. Durante cada sesión un grupo de tres Estados, conocido como troika, funge como relator. La selección de las troikas para cada Estado se hace a través de un sorteo. Las OSC pueden asistir a la sesión, pero no tomar la palabra. La revisión se inicia con la presentación del IN por el Estado revisado y sus respuestas a las preguntas anticipadas, entregadas a la troika por los Estados diez días antes de la revisión. Posteriormente comienza el diálogo interactivo de tres horas y media entre el Estado examinado y los Estados del GTMEPU. Cualquier Estado miembro puede hacer preguntas, comentarios o recomendaciones. Al final, el Estado en revisión presenta sus observaciones concluyentes. En total, el Estado tiene 70 minutos para intervenir; el GTMEPU, 140. Después de la sesión la troika prepara el informe del GTMEPU. Éste contiene un resumen del diálogo interactivo. Ese informe se adopta durante la sesión del GTMEPU, días después del examen. El Consejo adopta el resultado del Examen y alienta al Estado a celebrar consultas e instrumentar recomendaciones. En teoría, el EPU se asegura de que todos los países se hagan responsables de los progresos o fallas durante la instrumentación de las recomendaciones. De ser necesario, el Consejo abordará los casos de los Estados que no cooperen.
El Informe Nacional
El EM presentó su segundo IN ante el EPU el 6 de agosto de 2013. La encargada de su redacción fue la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE). La delegación mexicana estuvo encabezada por el entonces secretario de Relaciones Exteriores, José Antonio Meade Kuribreña. En general, el IN versó sobre el “Pacto por México” de diciembre de 2012 en el cual “se refrendó la defensa de los derechos humanos como política de Estado”.[3] Además se afirmó que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha contribuido a “impulsar en todo el país el cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado en materia de DH”.[4] El IN buscó elogiar reformas y leyes, así como el financiamiento de múltiples programas sociales que el Estado ha instaurado.
Derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA)
El EM destacó que se expidió la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental; que al Seguro Popular se han adherido más de 52 millones de mexicanos hasta el año 2012; que se otorgaron 8.8 millones de financiamientos de 2008 a 2012; que desde comienzos de 2013 la Cruzada Nacional contra el Hambre “busca garantizar la seguridad alimentaria y nutrición de los 7.4 millones de personas en pobreza extrema”;[5] que se crearon el Servicio Profesional Docente, el Programa de Becas a Estudiantes Indígenas del Nivel Superior, el Programa de Albergues Escolares Indígenas, que se constituyó como organismo público autónomo el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y que se estableció la Comisión Intersecretarial para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil, la Protección de los Adolescentes Trabajadores en Edad Permitida en México, y el Servicio Nacional de Empleo (SNE).
Derechos civiles y políticos
El EM justificó su defensa a los derechos civiles y políticos de los mexicanos con el reconocimiento de las candidaturas independientes y con la puesta en marcha del Sistema Penal Acusatorio, entre otras cosas. También reconoció que falta “potenciar la participación de los pueblos y comunidades indígenas en la vida política del país”;[6] que se creó la Unidad de Vinculación Ciudadana en la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) para “resolver controversias entre las fuerzas armadas y la sociedad”,[7] así como la Ley General de Víctimas, y en el tema de trata de personas, de tortura y de desapariciones forzadas destacó la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de esos Delitos, publicada en 2012,[8] la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura[9] y la tipificación en el artículo 215A del Código Penal Federal mediante el tipo penal “detención legal o ilegal de una persona”. Aunque informó que entre febrero y julio de 2013 la PGRpgr abrió 99 indagatorias por tortura, no especificó si éstas concluyeron.
Sobre la libertad de expresión y la violación de derechos a los defensores y defensoras de derechos humanos, el EM especificó que para junio de 2012 se creó “el Mecanismo de Protección para Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas” en el que participan periodistas y defensores que la sociedad civil propone, y que ya han recibido 87 solicitudes de incorporación.[10]
Derecho a la igualdad y no discriminación y derechos de grupos específicos
El EM sostuvo que en abril de 2012 se tipificó la discriminación como delito a escala federal, y que las constituciones de 19 estados la prohíben. Sobre la migración, señaló que la Ley de Migración “despenaliza la condición indocumentada y garantiza la protección de los derechos y la seguridad de los migrantes extranjeros, asegura el acceso a la justicia, a la educación, a la salud y a los actos del registro civil, incorpora los principios rectores del interés superior de la niñez y la unidad familiar, independientemente de la situación migratoria”.[11] Respecto de los grupos indígenas, reconoció que falta la “armonización del marco jurídico nacional en la materia”.[12] Por otro lado, también enumeró diversos mecanismos que ha puesto en marcha el gobierno para avanzar en materia de consultas indígenas y atención con traducción en las diversas áreas.[13] En un tercio de cuartilla, el EM aceptó que “tiene rezagos en el reconocimiento y visibilidad de su población afrodescendiente, ya que no ha contado con instrumentos de medición estadística que la incluyan”.[14] En el caso de los niños, niñas y adolescentes (NNA) se refirió a programas que procuran seguir la Convención sobre los Derechos del Niño, así como a “protocolos para la atención de NNA en escenarios de delincuencia organizada con respeto a sus DH”.[15]
Vinculación con el Sistema Internacional
Al final del informe, el EM sostiene que ya se han retirado declaraciones interpretativas[16] de “la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, así como del Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño, relativo a la participación de niños en conflictos armados”.[17]
En todo el IN, el EM elogia reiterativamente sus programas, encuestas, leyes y reformas.
Resumen de la información recibida de la sociedad civil y de órganos autónomos y comparación con el resumen de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos
En 43 informes,[18] las OSC retrataron la situación de los derechos humanos en México, así como el nivel de cumplimiento de las recomendaciones hechas por el GTMEPU en 2009 y las elaboradas por los distintos mecanismos de la ONU. Su intención era que el GTMEPU conociera el grado de cumplimiento de los instrumentos internacionales de DH que el EM ha firmado y lo retomara durante el diálogo interactivo. La OACNUDH recibió los informes y elaboró un resumen que envió al GTMEPU para que ellos compararan ese documento con el in, llegaran a conclusiones y elaboraran recomendaciones.
En los informes recibidos por la OACNUDH salen a la luz las graves violaciones de derechos humanos que se viven en México. Entre las problemáticas más concurrentes se encuentran:
Niños y adolescentes
End child prostitution, child pornography and trafficking of children for sexual purposes (ECPAT México) pide al Estado mexicano que se armonicen leyes estatales referentes a la Trata de Personas conforme a la Ley General.[19] Por otra parte, Save The Children recomienda que se revisen las leyes penales federales y estatales para identificar vacíos en los Derechos de Protección de Niños,[20] mientras que Istituto Internazionale Maria Ausiliatrice & International Volunteerism Organization for Women, Education, Development (IIMA & VIDES) recomiendan que se garantice la universalidad y gratuidad de la educación primaria, con especial atención al derecho a la educación de los niños indígenas.[21] También pide al EM que continúe con los esfuerzos para erradicar la explotación sexual de NNA. ECPAT México pide que se mejore la cobertura y calidad de los tribunales y centros de detención especializados en justicia para adolescentes y que se cree un registro de adolescentes en conflicto con la ley.[22]
Migrantes
Entre las medidas que recomienda Amnistía Internacional (AI) se encuentran legislar la prohibición de la detención de la niñez migrante; que se generen espacios para brindar cuidados y atenciones a la infancia migrante no acompañada y fortalecer la figura del Oficial de Protección a la Infancia para que cumpla con una función de protección.[23] Recomienda también que se lleven a cabo acciones para prevenir y castigar abusos del crimen organizado y funcionarios públicos contra los migrantes.
Mujeres y niñas
AI pide que no se discrimine por su relativa corta edad a mujeres que buscan salud sexual y reproductiva.[24] El Grupo de Información en Reproducción Elegida (GIRE) reitera esta recomendación y encomienda que las mujeres indígenas puedan acceder a servicios seguros, de calidad y gratuitos para el aborto legal.[25] La Fundación Paso a Paso solicita que se brinden oportunidades de apoyo a mujeres indígenas con discapacidad para vivir de manera sustentable en sus entornos y que se les consulte en la conformación de la nueva política verde.[26] La Comunicación Conjunta 16 (JS16) recomienda que se diseñe e instrumente una política agraria con perspectiva de género.[27]
Defensores de derechos humanos y periodistas
AI solicita poner fin a las amenazas, ataques y asesinatos de DDH y periodistas y velar por que se investigue exhaustiva y eficazmente para llevar a los responsables ante la justicia.[28] CIVICUS retoma el tema y añade que también deberían estar sujetos a la justicia funcionarios del EM; además, pide que los ataques contra los periodistas y los DDH sean condenados públicamente por altos funcionarios gubernamentales.[29] Coinciden en estas recomendaciones Consorcio Oaxaca,[30] La Comunicación Conjunta 18 (JS18),[31] Front Line Defenders (FLD), la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) y Reporters Without Borders. AI recomienda prestar apoyo financiero y político al mecanismo.[32] La Comunicación Conjunta 17 (JS17) indica que se deben asegurar recursos para la correcta implementación y ejecución del mismo.[33]
Pueblos y comunidades indígenas
AI sostiene que los pueblos y comunidades indígenas deben ser consultados durante el desarrollo y la puesta en marcha de políticas que fortalezcan su acceso a la vivienda, salud, educación, agua y otros servicios.[34] Consorcio Oaxaca, el Grupo de Investigación en Derechos Humanos y Sostenibilidad (GIDHS–EdPAC),[35] la University of Oklahoma College of Law (UOCL)[36] y la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA)[37] coinciden en que se les debe consultar e informar sobre mega–proyectos de desarrollo o explotación que afectan sus tierras. IIMA & VIDES recomiendan adoptar medidas para que la diversidad cultural sea reconocida como riqueza para todo el país.[38]
Comunidad lésbico, gay, bisexual, transexual, transgénero, travesti e intersexual (LGBTTTI)
Las recomendaciones que emitió esta comunidad se refieren a ampliar la categoría de género en el artículo 1º de la Constitución para que las personas transexuales, transgénero, travestis e intersexuales sean incluidas y para que el CONAPRED tenga alcance en todas las entidades federativas para investigar, sancionar y castigar a quienes infrinjan la Ley para Prevenir y Erradicar la Discriminación.[39]
Armonización de leyes nacionales e internacionales
AI recomendó establecer un calendario para la revisión de la legislación nacional en materia de DH para asegurar su compatibilidad con los estándares internacionales.[40] La Coalición México por los derechos de las personas con discapacidad (COAMEX) pidió que se armonice la Ley del Trabajo con la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPC).[41] La Organización Mundial contra la Tortura (OMCT) pidió armonizar la criminalización de la tortura en todas las legislaciones federales y estatales conforme a la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura.[42]
Sistema de Justicia Penal y Penitenciario
La Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH) y el Instituto Mexicano de Derechos Humanos y Democracia (IMDHD) recomendaron acelerar los procesos de instrumentación del nuevo sistema de justicia penal en los planos estatal y federal, asegurar recursos económicos y humanos para garantizar el liderazgo del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal, aprobar un Código Federal de Procedimientos Penales Único para su instauración, la capacitación de elementos del Ministerio Público y policías de investigación en las nuevas técnicas de investigación requeridas para su efectivo funcionamiento y, por último, desarrollar una campaña de difusión sobre las implicaciones del nuevo sistema de justicia.[43]
Fuero militar
La CMDPDH y el IMDHD pidieron reformar el Código de Justicia Militar, en especial el artículo 57, para prohibir que militares involucrados en violaciones de DH sean juzgados por Tribunales Militares y acatar los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en los cuales se prohíbe la aplicación extensiva de la jurisdicción militar en casos en los que están involucrados civiles.[44]
Tortura
Ocho OSC pidieron que se reforme la legislación sobre el delito de tortura en el plano federal y en las 32 entidades estatales en línea con las normas internacionales, asegurarse de que las presuntas víctimas de tortura y otros malos tratos tengan pronto acceso a exámenes médicos independientes y fiables de conformidad con las normas internacionales (Protocolo de Estambul); que las conclusiones de estos exámenes se basen en la misma prueba que los exámenes médicos oficiales en los procesos penales y que se asegure que no se utilicen en los tribunales pruebas obtenidas bajo tortura.
Desaparición forzada
Respecto a esta problemática, las OSC recomiendan aplicar plenamente las recomendaciones del Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre desapariciones forzadas o involuntarias; instituir una base de datos nacional completa de desaparecidos; establecer un mecanismo de búsqueda rápida y establecer a escala federal el delito de desaparición forzada.
Arraigo
Las OSC exhortaron a eliminar las órdenes de arraigo, a asegurar que todas las detenciones se lleven a cabo legalmente, se registren en detalle en una base de datos nacional a la que puedan acceder las partes afectadas y a usar la detención preventiva sólo excepcionalmente.
Desplazamiento forzado
Las OSC pidieron establecer un mecanismo de acopio de datos a escala nacional; realizar un perfil del desplazamiento mediante encuestas en las localidades más afectadas por la violencia para estimar el número de personas desplazadas en razón de ello, así como identificar sus necesidades de protección y crear un fondo federal nacional para la atención de las personas desplazadas por la violencia que proporcione apoyo financiero a los programas de protección.
Recomendaciones del OACNUDH
En total, los informes de las OSC suman 300 páginas; sin embargo, el resumen elaborado por la OACNUDH es de sólo 11, como establece la Asamblea General de las Naciones Unidas. Muchas preocupaciones y recomendaciones de las OSC quedan fuera porque la OACNUDH censura, lo que ocasiona que el GTMEPU tenga un contexto sesgado sobre la situación de los derechos humanos en México. En consecuencia, sus observaciones y recomendaciones no responden de manera adecuada a la grave crisis mexicana ni a las preocupaciones expresadas por la sociedad civil, a pesar de que el resumen incorpora algunas propuestas de la CNDH y de la CDHDF.
En el resumen de la OACNUDH se minimiza la problemática de las muertes maternas, la cual también es destacada por varias OSC, y que afecta en mayor grado a las mujeres pertenecientes a las comunidades indígenas. Otras problemáticas que fueron invisibilizadas en el resumen son el acoso callejero, el hostigamiento y el acoso laboral. No se alcanza a reflejar la situación de violencia, discriminación, marginalización, criminalización, injusticia e impunidad que se vive en las comunidades indígenas. Cabe recuperar la recomendación elaborada por el Colegio de Derecho de la Universidad de Oklahoma, la cual no fue incluida en el resumen: “Realizar estudios que examinen los efectos de todos los nuevos proyectos de desarrollo sobre el modo de vida de las comunidades indígenas, en un esfuerzo por asegurar que la cultura indígena siga siendo cada vez más comprendida y respetada por el gobierno”.[45] A diferencia de la OACNUDH, AIDA destaca diversos problemas relacionados con la situación del medio ambiente en el país, por lo que recomienda a México instrumentar la reforma constitucional del artículo 107 de la Constitución para garantizar acciones efectivas de protección al derecho al medio ambiente sano. Igualmente, algunas de las problemáticas relacionadas con los NNA fueron invisibilizadas, como la participación de menores en las fuerzas armadas, el reclutamiento por parte de los grupos del crimen organizado, los impactos de la violencia en este sector de la población, las redes de trata y explotación sexual a las que están expuestos y los problemas que enfrenta la población infantil callejera, al igual que la criminalización, pobreza, estigmatización, criminalización y limpias callejeras por parte del EM. En cuanto a las personas con discapacidad, el resumen dedica un párrafo, en el que si bien se exponen las principales recomendaciones de la COAMEX al EM, no se logra reflejar la invisibilización de este grupo en México.
Otra de las problemáticas que no fueron rescatadas por la OACNUDH y que acertadamente resalta la OSC Privacy International México es el relacionado con el derecho de los ciudadanos a la privacidad y
la mínima intervención a sus comunicaciones. Este derecho engloba la facultad de los individuos a tener un área de desarrollo e interacción libre de intervención estatal, y precisa que cuando ésta se presente se practique de la manera menos lesiva a los individuos. Esta problemática cobra relevancia en el contexto actual en el que se dio a conocer —gracias al informe “Gobierno Espía”, elaborado por Artículo 19, socialtic y R3D— que el EM ha utilizado el software Pegasus para espiar a DDH, periodistas y abogados activistas. Este software sólo se vende a los gobiernos para que lleven a cabo acciones de inteligencia contra el crimen organizado y el terrorismo; sin embargo, en México se utiliza para espiar a aquellos que son considerados enemigos del EM, como las personas DDH y periodistas. Recientemente, un reportaje del New York Times denunció esta situación provocando un gran escándalo en México.
En relación con la libertad de expresión y protección de periodistas, Reporters Without Borders realiza una importante recomendación que no es resaltada por el resumen de la OACNUDH, la cual consiste en que se revisen la Ley Federal de Radio y Televisión y la Ley de Telecomunicaciones para combatir el monopolio que caracteriza al panorama mediático mexicano y al mismo tiempo respaldar la libertad de expresión de los periodistas.
Finalmente, una de las problemáticas que más resaltan y preocupan a la sociedad civil y que no se recupera en el resumen es la represión de la protesta social en México. A pesar de que se le ha recomendado al Estado no utilizar la fuerza pública en contra de las y los manifestantes y que garantice el derecho a la libertad de expresión y de reunión, el EM sigue utilizando las mismas prácticas de represión contra la protesta social, como ocurrió el 1 de diciembre de 2012, fecha en la que miles de personas en diferentes estados salieron a manifestarse en contra de la toma de protesta de Enrique Peña Nieto como presidente, y en la Ciudad de México fueron reprimidos por las fuerzas policiales.
Vemos pues cómo fueron censuradas muchas de las problemáticas y recomendaciones hechas por la sociedad civil en el documento elaborado por la OACNUDH. No hay claridad sobre los lineamientos que este órgano utiliza para decidir qué información recupera y cuál deja fuera, lo que puede provocar que el GTMEPU se quede corto en los comentarios, las observaciones y recomendaciones que emite.
Recopilación de recomendaciones de los órganos de los tratados hecha por la OACNUDH
La OACNUDH prepara la recopilación de la información presentada en los informes de los órganos de tratados y los procedimientos especiales.[46] Esta recopilación se divide en tres partes: la primera presenta los antecedentes y el marco de los tratados internacionales a los cuales México está suscrito, las obligaciones internacionales que esto le implica, así como el marco constitucional, legislativo y la infraestructura institucional y de derechos humanos interna del EM para el correcto cumplimiento de estas obligaciones. La segunda parte presenta la situación del EM con respecto a la cooperación realizada con los mecanismos de derechos humanos y con la OACNUDH. Por último, la tercera parte presenta el estado de cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos del EM. A continuación, se presenta un resumen de la recopilación presentada el 12 de agosto de 2013 ante el GTMEPU en su 17º periodo de sesiones.
Antecedentes y marco constitucional
Se resumen las ratificaciones de México a las distintas convenciones y protocolos, así como las reservas hechas, los procedimientos de investigación suscritos y la ratificación de otros instrumentos internacionales relevantes en materia de DH. Además, se enumeran algunas observaciones y peticiones hechas por algunos relatores especiales, grupos de trabajo y comités, entre las que destacan la del Relator Especial sobre las Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias, quien recomendó retirar la declaración interpretativa de la Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad; la del ACNUR, que alentó al EM a que se adhiriera a la Convención de 1961 para reducir los casos de apatridia, y el Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias recomendó que aceptara la competencia del Comité contra las Desapariciones Forzadas (CED) en relación con las denuncias presentadas por los particulares y los Estados.[47]
En la segunda parte del apartado, el CEDAW observa la falta de armonización del sistema de justicia y la legislación penal con las reformas constitucionales; el Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias remarcó la falta de coherencia en el ámbito estatal y federal de un marco jurídico sobre el uso de la fuerza por parte de los agentes del orden, la falta de inclusión en los códigos penales del país del delito de desaparición forzada, del derecho de asilo, de la definición de tortura en el ámbito estatal y de la definición de feminicidio de acuerdo con las definiciones de los instrumentos internacionales de DH. El CED recomendó que “armonizara su legislación sobre los pueblos indígenas en todos los ámbitos”.[48]
Cooperación con los mecanismos de derechos humanos
La recopilación hace hincapié en la poca puntualidad del EM en la presentación de sus informes respectivos ante los distintos instrumentos internacionales suscritos en materia de derechos humanos.[49] Destaca que durante el periodo examinado se enviaron alrededor de 115 denuncias y llamamientos urgentes, pero el gobierno mexicano sólo respondió a 41.[50] Además, “En 2013, el WGEID señaló que, desde su establecimiento, había remitido 505 casos al Gobierno, de los cuales […] 327 seguían pendientes de resolución”.[51]
Cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos
El CED muestra preocupación por la discriminación racial; el CEDAW por “la multiplicidad de formas de discriminación de la mujer indígena de las zonas rurales”; el Comité de Derechos Humanos “por la discriminación basada en la orientación sexual”; el WGEID recomendó “que se considerara la posibilidad de retirar las fuerzas militares de las operaciones de seguridad pública”; el Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias señaló su preocupación por la impunidad que reinaba en la consolidación de los cárteles que afectaba la vida de los y las mexicanas, y la falta de sentencia de los homicidios ocasionados;[52] “el WGEID recomendó que se reconociera la magnitud del problema de las desapariciones como primer paso obligatorio para su erradicación”[53] y la creación de un registro oficial de desapariciones forzadas; el Comité de Derechos Humanos mostró preocupación por la figura del arraigo penal y recomendó eliminarla completamente; el CEDAW emitió “su preocupación por el aumento de casos de feminicidio y de violencia sexual, en particular de violaciones”;[54] el comité del CRC destacó su preocupación por el hecho de que México “no hubiera evitado el reclutamiento de niños por parte de grupos no estatales”;[55] el Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias recomendó la instrumentación del nuevo sistema de justicia penal en toda la república;[56] “el cat instó a México a que no utilizara las confesiones obtenidas mediante torturas”;[57] el CED mostró preocupación por la falta de inclusión en la vida política de los grupos indígenas y las y los afrodescendientes en México e invitó al EM a reconocer a las personas afrodescendientes como etnia y a fomentar sus derechos[58] y la Relatora Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos reiteró su preocupación sobre las alegaciones recibidas, que indicaban la persistencia de un clima de violencia e inseguridad para los defensores en México:[59] la UNESCO notificó que había registrado 36 asesinatos de periodistas y de trabajadores de los medios de información entre 2008 y 2012.[60]
Aun cuando el examen es relativamente reciente, los distintos comités continúan haciendo hincapié en recomendaciones hechas al EM desde hace varios años o décadas. Podemos decir que el avance del EM en la protección de los derechos humanos de las y los mexicanos ha sido casi nulo; las recomendaciones y observaciones que se le hacen por parte de los distintos mecanismos internacionales ante los que está suscrito continúan sobre la misma línea.
El diálogo interactivo – las preguntas de “la troika”
El 14 de enero de 2013, el Consejo de Derechos Humanos eligió a la troika conformada por Burkina Faso, Kazajistán y República Checa para examinar a México en octubre de ese año. Esa troika entregó una lista de preguntas preparadas por los Países Bajos, Noruega, Eslovenia, Suecia, Reino Unido de Gran Bretaña, Irlanda del Norte, Alemania y Liechtenstein para el examen del EM, la cual sirvió de guía para la sesión. A continuación, una breve radiografía de lo que estos momentos significaron.
Diálogo interactivo
Participaron 87 delegaciones. Algunas felicitaron a México, otras expresaron su preocupación por las violaciones de DH que tienen lugar en nuestro país y otras más solicitaron información sobre estas violaciones a DH.
La delegación mexicana estuvo integrada por 47 funcionarias y funcionarios públicos. Sólo 11 tuvieron intervenciones a lo largo del diálogo, respondieron cuestionamientos en los que tuvieron interés o material para contestar. Nuestro gobierno lleva su mejor “arsenal”: políticos de primera talla. Estos personajes se dedicaron a ensalzar al EM hablando de la creación e instrumentación de leyes como la Ley del Mecanismo para la Protección de Defensores de Derechos Humanos y Periodistas, la Ley General de Víctimas y la reforma al Código Penal Federal; destacaron los esfuerzos realizados para poner en marcha programas de DH en los planos judicial, administrativo y político y la retirada de un número de reservas[61] de una serie de instrumentos de DH, entre otras cosas. Aceptaron que la tortura es uno de los principales desafíos que enfrenta el país, se dijeron preocupados por los derechos de los niños y por la situación de los menores no acompañados que atraviesan el país y justificaron la permanencia de la figura del arraigo en la Constitución al declarar que sólo es utilizada en situaciones especiales y bajo control judicial y vigilancia de organismos de DH.
Fueron cuatro rondas en las que las delegaciones tuvieron oportunidad de expresarse y el EM de contestarles
Las peticiones de información o expresiones de preocupación provenían mayoritariamente de delegaciones europeas, mientras que las que felicitaban el actuar de México provenían de países que no brillan internacionalmente por su desempeño en materia de DH. Se observa cómo los países con un índice de desarrollo humano mayor a 0.700,[62] ubicados en las primeras 20 posiciones del listado mundial, manifestaron preocupación y solicitaron información sobre la situación de los DH al EM. Por otra parte, los elogios y felicitaciones que se le brindaron a México provinieron especialmente de países que se encuentran en las últimas posiciones, es decir, con el menor índice de desarrollo humano.
Conclusiones y recomendaciones del Grupo de Trabajo del Mecanismo del Examen Periódico Universal
Una vez concluido el diálogo, las delegaciones emitieron conclusiones y recomendaciones no muy distintas de las emitidas por los órganos de los tratados, las cuales dividimos en 12 categorías. Entre otras cosas, se exhortó al EM a que trabaje en la rápida incorporación de las disposiciones de los instrumentos internacionales, incluido el Estatuto de Roma en la legislación federal y estatal.
Impunidad y corrupción
“Continuar la lucha contra la impunidad, especialmente en relación con la violencia contra las mujeres, niños, DDH, periodistas y otros grupos vulnerables.”[63]
Marco jurídico
Armonizar plenamente la legislación nacional con las obligaciones derivadas del Estatuto de Roma, así como todas las leyes y definiciones de las constituciones estatales y federales con los contenidos de los instrumentos internacionales de DH.
Mujeres y violencia de género
Austria recomendó “continuar la labor enfocada a prevenir y combatir todas las formas de violencia contra la mujer, y llevar a los responsables ante la justicia y al mismo tiempo garantizar la igualdad de acceso de las mujeres a la justicia y mejorar los servicios de apoyos en particular los que se brindan a las mujeres indígenas”.[64]
Tortura
Suecia recomendó al EM que se cerciore de que las investigaciones de presuntas torturas no se lleven a cabo por la misma autoridad que ha sido acusada de cometer los actos. República Checa, Brasil, Canadá, Italia y Australia recomendaron poner en marcha una reforma al Código de Justicia Militar para evitar que los militares puedan reclamar jurisdicción sobre casos de violaciones de DH.
Desaparición forzada
Irán exhortó a México a “desarrollar un protocolo nacional para búsqueda de personas desaparecidas”.[65] Por su parte, Suiza recomendó que realicen las investigaciones necesarias de manera sistemática y exhaustiva de las denuncias de desapariciones forzadas, que se lleve a los culpables ante la justicia y se garantice la reparación a todas las víctimas, en particular a los familiares de las personas desaparecidas.
Régimen penitenciario
Alemania fue directa al recomendar que se elimine la figura del arraigo penal a escala federal y estatal, ya que va en contra de las normas internacionales de DH.
Niños y adolescentes
Argelia e Italia recomendaron la protección de los niños y adolescentes con respecto a la violencia relacionada con el crimen organizado. Solicitaron que se recopilara y difundiera información y datos de los niños y jóvenes que han sido víctimas de la lucha contra el narcotráfico.
Migrantes y trata de personas
Noruega exhortó a que se aumenten los recursos destinados a combatir la trata de personas y se tomen medidas para poner fin a la impunidad de los funcionarios públicos que se hacen cómplices del tráfico de personas.[66] Nicaragua recomendó que se continúen los esfuerzos y acercamientos con otros países de la región para crear programas especiales que se ocupen de la delincuencia contra los migrantes.
Defensores de derechos humanos y periodistas
Algunas recomendaciones giran en torno a la plena aplicación y fortalecimiento del Mecanismo para la Protección de los Defensores de Derechos Humanos y Periodistas, otras piden que se garantice la asignación adecuada de los fondos y recursos humanos.
Combate contra la pobreza
Azerbaiyán, Bangladesh, Malasia, Nigeria, China e India enfatizaron la importancia de seguir reforzando las medidas, programas y actividades orientadas a combatir y reducir la pobreza y el hambre, así como a mejorar la salud y la educación.
Indígenas y discriminación
Bosnia y Herzegovina recomendaron acatar las recomendaciones del CED y del CEDAW con respecto a la necesidad de que los servicios de salud sean accesibles y adecuados para reducir la alta mortalidad materna e infantil entre la población indígena y que se priorice y promocione la educación multicultural en la asignación presupuestal nacional en materia educativa. Yibuti solicitó que se reconozca a los afrodescendientes como un grupo étnico.[67]
En resumen, en las conclusiones y recomendaciones finales no son incluidas temáticas de suma relevancia en el contexto actual de nuestro país. Es necesario cuestionar la utilidad del EPU; un proyecto demasiado ambicioso que no cuenta con recursos monetarios, humanos y de tiempo suficientes para realizar un examen de calidad a cada uno de los Estados parte. Cuestionamos si los miembros de las delegaciones son realmente expertos en derechos humanos, lo que sí sucede en los distintos Comités de las convenciones.
Contraste entre las recomendaciones del Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico Universal y las planteadas por las organizaciones de la sociedad civil y órganos autónomos
El total de preguntas que diversas OSC querían que el GTMEPU hiciera al EM fueron 49; sin embargo, sólo se hicieron 11. Las OSC propusieron que se preguntara al EM por qué se elevó a categoría constitucional la figura del arraigo a pesar de la resolución emitida por la SCJN y de las nueve recomendaciones realizadas por los mecanismos internacionales de la ONU sobre la misma problemática del arraigo; las recomendaciones que plantean cuáles son los tiempos estimados para llevar a cabo el retiro de las fuerzas armadas de las calles; cuestionamientos que no fueron retomados por ningún país. Sobre la consulta previa, libre e informada de los grupos indígenas, las OSC sugirieron preguntar al EM sobre las medidas que pone en marcha para garantizar este derecho, pero el GTMEPU no realizó ni una pregunta o recomendación sobre este tema. Mientras las OSC destacaron diversas problemáticas que sufren NNA, como el reclutamiento por los grupos criminales, la pornografía y la explotación sexual, el GTMEPU hizo escasas recomendaciones. Y con respecto a la represión de las manifestaciones y la discriminación a la comunidad LGBTTTI, el GTMEPU ignoró las sugerencias de las OSC.
Por otra parte, hubo recomendaciones que tanto el GTMEPU como las OSC omitieron: la discriminación a la comunidad afrodescendiente.
Finalmente, es importante destacar que hay temas y problemáticas que fueron destacadas con el mismo énfasis, tanto por las OSC como por el GT: la armonización del marco legislativo; reformar el marco normativo en relación con el fuero militar; eliminar la figura y la práctica del arraigo y crear un marco jurídico sólido para la protección de los DDH y periodistas, así como la correcta prosecución de los asesinatos y amenazas cometidas en su contra.
Por la censura de la OACNUDH, existen grandes diferencias entre las preguntas y recomendaciones elaboradas por las OSC y las elaboradas por el GTMEPU, situación entendible si se analiza el escueto resumen del OACNUDH. Urge pues modificar o abolir el EPU.
Conclusiones generales
En el EPU al EM hay una lucha simbólica sobre quién tiene la “verdad” sobre la situación de los DH. Como habitantes de México, observamos que algunas delegaciones sí denunciaron los problemas reales del EM, mientras que otras lo felicitaron, legitimando su IN.
En el EPU al EM no se abordaron problemáticas que sí retoman quienes son expertos e integran los comités de los tratados del DIDH. Incluso se excluye el tema de la llamada guerra contra el narcotráfico: detonante de la actual crisis en materia de DH que vivimos en México.
Consideramos que el principal problema del EPU es que quienes lo realizan no son expertos en DH, a diferencia de quienes integran los órganos de los tratados. Se requiere de personal experimentado y de tiempo para tener una panorámica completa de la situación de los derechos humanos en México, o en cualquier país al que se le aplique un EPU. Esperamos que este estéril mecanismo sea abolido y sus recursos se destinen a los comités de los tratados que sí tienen capacidad para analizar la situación de los derechos humanos en los países que analizan, en los cuales los recursos asignados serían de mayor utilidad.
Bibliografía
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[*] Profesor del ITESO. dvelasco@iteso.mx Con la colaboración de Diana Laura Zárate Rosales, Clara María de Alba de la Peña, Fabiola del Carmen Ibarra Ramos y Daniela Zaizar Pérez, estudiantes de Relaciones Internacionales del ITESO; Denisse Montiel Flores, egresada de Relaciones Internacionales y actualmente estudiante de Derecho del ITESO, Belinda Guadalupe Camarena Vázquez, abogada de la Universidad Autónoma de Aguascalientes y Cristian David Rodríguez Pinto, periodista de la Universidad de Guadalajara.
[1]. Consejo de Derechos Humanos, 5/1 Construcción institucional del Consejo de Derechos Humanos, Novena sesión, 18 de junio de 2007. El subrayado es nuestro.
[2]. Idem.
[3]. Secretaría de Relaciones Exteriores, Informe Nacional presentado con arreglo al párrafo 5 del anexo de la resolución 16/21 del Consejo de Derechos Humanos, México, 2013, p. 2.
[4]. Idem.
[5]. Ibidem, p. 6.
[6]. Ibidem, p. 8
[7]. Ibidem, p. 10.
[8]. Esta ley obliga a los estados del país a homologar su legislación local, cuestión que no se ha cumplido hasta ahora.
[9]. Aunque se menciona que ésta aún se encuentra en proceso de revisión y reforma en el Congreso para atender las recomendaciones del Comité contra la Tortura de la ONU.
[10]. Informe Nacional…, pp. 13–14.
[11]. Idem.
[12]. Ibidem, p. 17.
[13]. Ibidem, pp. 16–17.
[14]. Ibidem, p. 17.
[15]. Ibidem, pp. 19–20.
[16]. Las “declaraciones interpretativas” son recursos de los Estados al firmar o ratificar un tratado o convención de derechos humanos y expresan cómo el Estado “interpreta” tal o cual artículo.
[17]. Ibidem, p. 21.
[18]. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Comisionado. Universal Periodic Review Second Cycle–Mexico–Reference Documents. Contributions for the Summary of Stakeholder’s information. Página electrónica.
[19]. ECPAT México, Examen Periódico Universal México. Sesión 17 del EPU (oct.–nov. de 2013), noviembre de 2013, p. 8.
[20]. SCMX (Save the Children), Recommendations for a Mexican Child Protection System. Universal Periodic Review Mexico 2013, s/l, s/f., p. 2.
[21]. JS13-. (en adelante Joint Submission se abreviará JS). IIMA & VIDES, Examen Periódico Universal 17° Sesión Los derechos de los niños en México, s/l, febrero de 2013, p. 6.
[22]. ECPAT México, Examen Periódico Universal México, p. 8.
[23]. AI (Amnesty International), Amnesty International Submission for The UN Universal Periodic Review. 17th Session of the UPR Working group, México, octubre/noviembre de 2013, p. 3.
[24]. Idem.
[25]. GIRE, Information Group on Reproductive Choice on the situation of women’s reproductive rights in Mexico. Universal Periodic Review 17th Session, Ginebra 21 de octubre de 2013, p. 2.
[26]. Paso a Paso, Fundación Paso a Paso AC, s/l, s/f, p. 3.
[27]. JS16-. Cátedra UNESCO de Derechos Humanos de la UNAM (CUDH–UNAM), Federación Mexicana de Universitarias, AC (FEMU), Red Mesa de Mujeres de Ciudad Juárez, Informe de Sociedad Civil desde una perspectiva de género con motivo del segundo. Examen Periódico Universal del Estado Mexicano, s/l. 2013, p. 9.
[28]. Amnesty International, p. 4.
[29]. CIVICUS, The United Mexican States, Submission to the un Universal Periodic Review 17th session of the UPR Working Group, marzo de 2013, p. 6.
[30]. JS9-. Comité de Defensa Integral de Derechos Humanos Gobixha AC, Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad Oaxaca AC, Servicios para una Educación Alternativa AC (EDUCA), y Foro Oaxaqueño de la Niñez (FONI), Los Derechos Humanos en Oaxaca 2009-2012. Informe ciudadano: Una deuda pendiente, s/l, s/f, p. 10.
[31]. JS18-. Pen International y Guadalajara, Contribution to the 17th session of the Working Group of the Universal Periodic Review, México, marzo de 2013, p. 6.
[32]. Amnesty International, p. 4.
[33]. JS17-. Lawyers for Lawyers (L4L), The Law Society of England and Wales, Lawyers’ Rights Watch Canada, Joint UPR Submission, México, marzo de 2013, p. 3.
[34]. Amnesty International, p. 4.
[35]. JS12-. Cátedra UNESCO en Sostenibilidad en coalición con EdPAC, Coalición de los derechos campesinos e indígenas. Comunicación conjunta para el EPU. 17th Universal Periodic Review 2013. UN Human Rights Council, Barcelona, s/f, p. 5.
[36]. IHRC–OU (International Human Rights Clinic, University of Oklahoma College of Law. The United States of America), Report on the United Mexican States to the 17th Session of the Universal Periodic Review, Human Rights Council, 21 de octubre – 1 de noviembre 2013, marzo de 2013, p. 2.
[37]. JS1 -. (AIDA) y Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA), Examen Periódico Universal para México, s/l, marzo 4 de 2013, pp. 8–9.
[38]. JS13-. IIMA & VIDES, Examen Periódico Universal 17° Sesión Los derechos de los niños en México, s/l, febrero de 2013, p. 4.
[39]. JS2-. Programa Interdisciplinario de Investigación Acción Feminista (PIIAF, AC), Colectivo Hombres XX y la Iniciativa por los Derechos Sexuales y trata sobre la situación de los derechos humanos de la población lésbica, gay, bisexual, transexual, transgénero e intersexual en México, Informe sobre México. 17o Ronda del Examen Periódico Universal, s/l, s/f, p. 2.
[40]. Amnesty International, p. 3.
[41]. JS8-. COAMEX, Examen Periódico Universal Cumplimiento de las obligaciones y los compromisos en materia de derechos humanos de las personas con discapacidad en México, México, s/f., p. 6.
[42]. OMCT, Contribution from the World Organisation Against Torture to the Universal Periodic Review (UPR) Process October 2013, s/l, s/f., p. 4.
[43]. JS6-. CMDPDH & IDMHD, Acceso a la justicia en México: La constante impunidad en casos de violaciones a derechos humanos. Informe presentado ante el Consejo de Derechos Humanos con motivo del Examen Periódico Universal de México, México, marzo de 2013, p. 5.
[44]. Ibidem, p. 10.
[45]. University of Oklahoma College of Law (2013), Report on the United Mexican States to the 17° Session of the Universal Periodic Review, Human Rights Council, 21 de octubre–1 de noviembre 2013.
[46]. OACNUDH (2013). Recopilación preparada por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos con arreglo al párrafo 15 b) del anexo de la resolución 5/1 del Consejo de Derechos Humanos y el párrafo 5 del anexo de la resolución 16/21 del Consejo: México.
[47]. Ibidem, p. 3.
[48]. Ibidem, pp. 4–5.
[49]. Ibidem, pp. 6-7.
[50]. Ibidem, p. 7.
[51]. Ibidem, p. 8.
[52]. Idem.
[53]. Ibidem, p. 9.
[54]. Ibidem, p. 10.
[55]. Idem.
[56]. Idem.
[57]. Ibidem, p. 11.
[58]. Ibidem, pp. 13–14.
[59]. Ibidem, p. 12.
[60]. Idem.
[61]. La “retirada de reservas” es un recurso de los Estados que cuando firman o ratifican un tratado o convención de derechos humanos, suelen establecer “reservas” que, posteriormente, pueden retirar.
[62]. El índice de desarrollo humano utilizado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo desde los años noventa, establece de 0 a 1, del menor al mayor desarrollo en educación, salud y esperanza de vida, de modo que los países con un índice mayor a .700 son los países más desarrollados.
[63]. Idem.
[64]. Idem.
[65]. Idem.
[66]. Lydia Cacho destapó una de las redes más grandes de trata infantil en México, la cual operaba desde Cancún, Quintana Roo. En su libro Los jardines del Edén denunció a los funcionarios involucrados. Hoy en día algunos de ellos están prófugos, otros ostentan cargos públicos.
[67]67. Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico Universal.
[68]. Este trabajo no cita la JS3 ni la JS7. La JS15 no existe en la página de la OACNUD.