David Velasco Yáñez, sj [*] (coordinador)
Recepción: 20 de febrero de 2018
Aprobación: 8 de mayo de 2018
Resumen. Velasco Yáñez, David. Una profunda herida: el infierno de los trabajadores migrantes y sus familias. Este artículo forma parte del proyecto de investigación El Campo de los/as Defensores de Derechos Humanos en México. En esta ocasión, se analizan los documentos del 14° Periodo de Sesiones ante el Comité de Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familias (Committee on Migrant Workers) durante el cual México presentó su Segundo Informe y las ONG presentaron sus Informes Sombra. Se estudia también la lucha simbólica y las problemáticas entre los agentes que intervienen en las sesiones, y las recomendaciones al Estado mexicano.
Palabras clave. Derechos humanos, trabajadores migrantes, Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y de sus familiares.
Abstract. Velasco Yáñez, David. A Deep Wound: The Hell on Earth in which Migrant Workers and Their Families Live. This article forms part of the research project The Field of Human Rights Defenders in Mexico. This time, the author looks at the documents of the 14th Period of Sessions of the Committee for the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families (Committee on Migrant Workers) during which Mexico presented its Second Report and the NGOS submitted their Shadow Reports. An analysis is also made of the symbolic struggle and issues among the agents involved in the sessions, as well as of the recommendation made to the Mexican State.
Key words. Human rights, migrant workers, International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families.
La definición ofrecida por las reglas del mercado
es una condena previa a la no–identidad, a la ilegalidad:
no importa cuál sea la edad de esas personas,
sus deseos, sus competencias. No importa la
legitimidad-obligatoriedad de las razones que les imponen
dejar sus raíces y buscar su futuro. Sus cuerpos son
considerados objetos a disposición de cualquier actor
y poder, legal o ilegal, que se disputan el control de
las puertas de entrada de la tierra, prometida, del
mundo–mercado libre. Para convertirse en ciudadanas
y ciudadanos de este mundo–mercado, esas personas
deben pasar por la condición que Eduardo Galeano ha
definido como “los nadies, los ningunos”,
que valen menos [que] las balas que los matan.
Tribunal Permanente de los Pueblos.[**]
Introducción
“El Comité pide al Estado parte que presente su tercer informe periódico a más tardar el día 1º de abril de 2016 y que incluya en éste información sobre el seguimiento dado a las presentes observaciones finales del Comité”.[1] Así de concreto es el examen realizado por el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus familiares (el CMW) en su 14º periodo de sesiones realizado del 4 al 8 de abril de 2011. Pero, ¿cuáles fueron y cómo surgieron esas observaciones finales?
En este artículo estudiamos el Segundo Informe periódico de México respecto al cumplimiento de la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y de sus familiares (la CMW). Como parte del proyecto de investigación sobre el campo de los defensores de los derechos humanos (DDH) en México, hemos elaborado trabajos que describen cómo los órganos de los tratados de derechos humanos (DH), en particular del sistema de Naciones Unidas (ONU), examinan a sus Estados parte, México entre ellos. En esta ocasión abordamos lo revisado y recomendado por el CMW, que toca una profunda herida que es parte de la crisis en materia de DH que vivimos en México y es el infierno que viven hombres y mujeres migrantes, la mayoría en tránsito por el país y, ocasionalmente, radicados en las zonas fronterizas, particularmente del sur.
En este documento exponemos como antecedente dos informes de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) sobre el secuestro de migrantes y el informe y recomendaciones que hace el Relator Especial, Jorge Bustamante. Desde finales del 2010 y hasta abril de 2011 varias ONG elaboran sus Informes Sombra (IS) dirigidos al CMW; estas organizaciones han trabajado y documentado por años la problemática migratoria y tienen mucho que decir sobre esta llaga de un país sufriente como México. Estas ONG, al estar informadas de todos los documentos que se han producido en torno a los exámenes periódicos del CMW, llevan una ventaja sobre el Estado mexicano. De hecho, uno de los cuestionamientos que hace el CMW al Estado es si han llamado a colaborar a las organizaciones de la sociedad civil (cuestión 9), sobre todo para la difusión de la CMW.
Hasta aquí, todo el proceso de examinar el cumplimiento del Estado mexicano por parte del CMW corre en paralelo al examen que realizaría la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) un año después, en julio de 2012; incluso, hay puntos de contacto en problemas comunes, como la desaparición forzada de migrantes, el trabajo doméstico de mujeres migrantes o el delito de trata y la violencia sexual. Por eso es importante destacar cómo un Comité se informa de las recomendaciones y observaciones que hacen otros Comités.
Las actas de las sesiones 156ª, 157ª y 158ª del CMW, con fecha de 4 y 5 de abril de 2011, dan cuenta de las intervenciones, tanto de los expertos como de la delegación mexicana y de representantes de ONG, con el agregado de la participación de representantes de la CNDH. Organizaremos la exposición de manera cronológica. Primeramente, lo más relevante de los informes de la CNDH; luego, una síntesis de las recomendaciones del Relator Especial; posteriormente, los is y las problemáticas más graves que padecen las personas migrantes, así como sus recomendaciones más destacadas; luego, revisamos el informe del Estado. Dejamos al final una síntesis de las observaciones y recomendaciones del CMW en estrecha relación con las recomendaciones formuladas por los is; un extracto de las actas de estas tres sesiones, que muestra la lucha simbólica por imponer la visión legítima de la situación de los migrantes a su paso por México, así como el trabajo de desenmascaramiento que hacen las ONG, tanto nacionales como internacionales y que muestra a un Estado partícipe del “negocio de la migración”, como uno de los expertos llegó a expresar.
Aludimos también a un informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), presentado dos años después de las sesiones del CMW, sólo para indicar la persistencia de los organismos internacionales en sus observaciones y recomendaciones a México. Concluiremos nuestro análisis con la descripción de los principales problemas que acosan a este grupo humano, entre los que destaca el Estado mismo, responsable y sujeto al escrutinio del CMW que, precisamente, le pide cuentas del cumplimiento de sus recomendaciones y le fija un plazo para informar: el 1 de abril de 2016. Las conclusiones intentan establecer las causas estructurales por las que el Estado está casi imposibilitado para cumplirlas.
Los informes de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
En el Informe especial sobre los casos de secuestro en contra de migrantes en sus ediciones 2009 y 2011, así como en las intervenciones realizadas por la CNDH en la 157a y 158a sesiones del CMW, se pone en tela de juicio al sistema de justicia del Estado para prevenir, investigar, perseguir y castigar el secuestro de migrantes y para asegurar la protección de víctimas y la voluntad de reparación del daño. El documento enfatiza que la situación de vulnerabilidad de los migrantes es extrema, especialmente en secuestro, donde se viola su dignidad, su seguridad física, jurídica y personal, su derecho a la libertad, legalidad, integridad, y en algunos casos el derecho a la vida.
Por ello, la presencia cada vez mayor del fenómeno obliga a los Estados a abordarlo desde la política interior, desde las relaciones bilaterales y regionales e incluirlo en las agendas de seguridad humana.
Como lo indica el Informe especial de 2009, muchos de los secuestros fueron cometidos por integrantes de corporaciones estatales de seguridad pública, lo que implica una grave distorsión de la función pública, a lo que se suma la falta de sanciones administrativas y penales.
En este sentido, la CNDH pone sus esfuerzos en emitir recomendaciones dirigidas a entes estatales: a la Secretaría de Gobernación (Segob) le recomienda coordinar con las autoridades competentes acciones de comunicación interinstitucional e intersectorial, en las cuales se señalen los puntos de mayor riesgo de secuestro de migrantes y se informe a éstos respecto de los derechos de las víctimas o testigos del delito, independientemente de su calidad migratoria; mientras que a la Procuraduría General de la República (PGR) le sugiere tomar las medidas para capacitar al personal encargado de integrar averiguaciones previas en materia de delitos cometidos en perjuicio de migrantes, así como ofrecer atención médica y psicológica a la víctima o al testigo, integrar una base de datos sobre el delito de secuestro y establecer mecanismos de coordinación con las procuradurías generales de justicia de los estados para dar seguimiento a los casos de secuestro de migrantes. Estas recomendaciones se acercan a las que elaboró el Relator Especial, como veremos en el siguiente apartado.
Recomendaciones del Relator Especial
Entre la sesión del Comité de 2006 y la de 2011, el Relator Especial sobre los derechos de los migrantes de la ONU, Jorge Bustamante, visitó México del 9 al 15 de marzo de 2008 para monitorear la situación del país, visitando la Ciudad de México y dos de las ciudades fronterizas más problemáticas del país, Tijuana y Tapachula. Un año después publicó su informe que aborda la situación como una problemática que involucra no sólo a México, sino a los países centroamericanos y a Estados Unidos (EEUU). Señaló que el incremento de los riesgos que sufren los migrantes en tránsito se debe en gran medida al endurecimiento de la política migratoria de EEUU. Además, analizó los principales retos en materia migratoria que tiene México y elaboró recomendaciones encaminadas a combatir la impunidad y las redes de delincuencia organizada en las que hay funcionarios gubernamentales involucrados. Por otra parte, analiza la situación de la diáspora mexicana, de los trabajadores agrícolas de temporada, de las mujeres trabajadoras domésticas y de menores migrantes. Insta al Estado mexicano a realizar cambios sustanciales, particularmente en políticas públicas que promuevan la protección de los DH de los migrantes.
Las problemáticas relevantes que denuncian los “Informes Sombra” y sus recomendaciones
La sociedad civil por medio de las ONG que velan por los derechos de los migrantes a través de su paso por México, entregó al CMW siete informes que plasman la realidad a la que se enfrentan estas personas y lo que ha hecho o dejado de hacer el gobierno mexicano para transformar esta realidad. Consideramos importante destacar el escaso número de is proporcionados al CMW, en comparación con los 25 is enviados a la CEDAW. Seis de los siete informes concuerdan en que México violenta la CMW con la instauración de la discrecionalidad de interpretación y de aplicación de normas migratorias.
Seis informes destacan tres problemáticas que van de la mano y que es complicado separar. La primera, es el abuso por parte de las autoridades en los operativos y controles migratorios: hay testimonios del uso excesivo de la fuerza y del actuar discrecional de los oficiales mexicanos, tanto en los retenes como en los traslados y las estaciones migratorias. Esta manera de actuar da pie a la segunda problemática, que consiste en la implicación directa de servidores públicos y agentes policiacos federales, estatales y municipales en violaciones de derechos humanos (VDH) contra la persona migrante. Existen casos en los que las autoridades fueron las únicas ejecutantes de estos abusos, pero, además, como apuntan las Consideraciones del Scalabrini Migration Network y de la Fundación Red Casas del Migrante, hay pruebas de connivencia por parte de las autoridades migratorias y policiales en general con el crimen organizado, debido a la corrupción que facilita que estas bandas delictivas se infiltren en las estructuras de las instituciones migratorias y policiacas y propicien la impunidad.
En tres de los siete is revisados existe un apartado sobre el secuestro de migrantes, separando este delito del resto de los demás debido a su incremento descontrolado y su realización con el propósito principal de extorsionarlos y obtener un rescate, sea éste en dinero o en especie.[2] Otra de las problemáticas que destacan los is son las condiciones de las estaciones migratorias, cuyos espacios son muy limitados y carecen de servicios médicos de manera permanente. Asimismo, las personas no cuentan con asistencia legal que les permita recibir apoyo durante su estadía, además de que les es difícil el acceso a la información para acudir con autoridades consulares y a asesoramiento independiente.
Por otra parte, el Informe al CMW sobre diversas cuestiones relativas a los DH de las personas migrantes en tránsito por México, junto con tres is más, destacan que la falta de acceso a la justicia es una problemática sistemática de los trabajadores migrantes y sus familias debido al escaso conocimiento por parte de los operadores de justicia respecto a los DH de este colectivo.[3]
En dos is se hace mención de la peligrosa situación en la que se desenvuelven quienes velan por los DH de los migrantes. La Red de organismos civiles Todos los Derechos para Todos y Todas apunta que en México se criminaliza la defensa de migrantes, y que en los últimos años se han documentado acciones por parte de las autoridades encaminadas a la criminalización de la ayuda humanitaria y de la defensa de este grupo: la persecución del migrante, así como la judicialización de personas y colectivos que proporcionan ayuda a éste, son algunas de las acciones que terminan por generar políticas de represión.
A 12 años de la ratificación de la CMW se sigue atentando contra los DH de migrantes que transitan por el país. El Estado aplica mecanismos insuficientes para solucionar el conflicto y que no se traducen en resultados tangibles; por ello, las ONG presentan las siguientes recomendaciones. La más recurrente en los informes es investigar y sancionar eficazmente todo caso de secuestro u otros abusos cometidos contra migrantes en territorio nacional; con esto se evidencia que los esfuerzos que el Estado ha realizado para la atención integral de víctimas de abusos, entre ellos la trata con fines de explotación sexual, han sido insuficientes por la falta de comprensión de las responsabilidades y atribuciones que tienen los agentes migratorios al identificar y proteger a las víctimas. El informe del Comité de Derechos Humanos de Tabasco, Informe al CMW sobre diversas cuestiones relativas a los DH de las personas migrantes en tránsito por México enfatiza que la situación de violencia generalizada contra migrantes exige a México emprender acciones tendientes a cumplir con sus obligaciones internacionales, y evaluarlas de manera constante, de tal forma que los migrantes puedan gozar plenamente de sus DH.
Por su parte, el informe de Belén, Posada del Migrante et al., Secuestros a personas migrantes en tránsito por México, recomienda establecer los mecanismos apropiados de detección y canalización de víctimas del secuestro, en donde se salvaguarde su integridad física y psicológica. En este sentido, debido a que personas en situación de irregularidad no pueden acudir a las autoridades para denunciar el delito de secuestro u otros abusos graves por temor a ser deportadas o por temor fundado de que las autoridades estén coludidas con los grupos criminales, la ONG recomienda también que la Secretaría de Gobernación, en conjunto con la Secretaría de Seguridad Pública, el Instituto Nacional de Migración (Inami), la PGR y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, entre otras, coordinen un mecanismo que permita erradicar la práctica del secuestro, dando cabal cumplimiento a la Estrategia Anti–Secuestros presentada por el Estado desde una perspectiva de DH e incluyendo la participación de las ONG.
Para respetar los DH de los migrantes es indispensable que el aseguramiento sea reconocido como una forma de detención administrativa sujeta a límites constitucionales. Así lo señala el informe del Comité de Derechos Humanos de Tabasco: resulta indispensable que se consideren alternativas a la detención y, en dado caso, que ésta sea monitoreada por ONG y organismos públicos de DH.
El informe Submission to the un Committee on Migrant workers regarding Mexico’s Second Periodic Review de Global Workers Alliance señala que el gobierno mexicano debe ofrecer programas educativos o trabajar con ONG para proveer información sobre acceso a la justicia y sus derechos a los trabajadores migrantes mexicanos. Por último, se debe tener en cuenta la importancia de garantizar condiciones de seguridad no sólo para este grupo, sino también para los DDH de las personas migrantes y erradicar toda acción que criminalice la defensa y asesoría jurídica desempeñada por ONG.
Como veremos a continuación, esta visión de quienes han acumulado años de experiencia de trabajo con migrantes contrasta con la visión del Estado y su informe al comité de expertos.
Segundo Informe del Estado mexicano al CMW
El segundo informe periódico que presentó el Estado ante el CMW en enero de 2010 informa sobre las medidas que están dirigidas a cumplimentar de la CMW y que se adoptaron en el periodo comprendido entre 2006 y 2009.
El Estado brinda información general sobre el fenómeno de la migración en México, así como los datos, las características y su naturaleza. Destaca que en eeuu se han empleado medidas restrictivas para combatir la migración, lo cual ha traído como consecuencia la disminución de la migración indocumentada mexicana hacia eeuu y mayores riesgos para los migrantes y sus familias.
De igual manera describe todas las medidas que ha implementado para proteger los derechos de los migrantes y sus familias, entre las que destaca la creación de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, la Ley general de acceso de las mujeres a una vida libre sin violencia y la Ley para prevenir y sancionar la trata de personas, precisando que estas leyes contienen artículos que contemplan la protección de los derechos de los migrantes, especialmente de las mujeres, destacando respecto a la protección de éstas, las políticas públicas del Inmujeres, principalmente el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad), el cual contiene objetivos específicos relativos a la protección de las trabajadoras migrantes que están encaminados a garantizar la igualdad jurídica y los DH de las mujeres, impulsar la armonización legislativa nacional en DH de las mujeres acorde con las convenciones y tratados internacionales ratificados por el Estado, y promover el mejoramiento de los ingresos de las mujeres en condiciones de marginalidad económica y social.
Además, señala que la legislación migratoria y las reservas en el ámbito de los instrumentos de DH se encuentra en un proceso de revisión. Por otra parte, informa sobre la adhesión a Convenios de la OIT que versan sobre los trabajadores migrantes (Convenios 97 y 143); asevera también que en México no se han realizado cambios legislativos que afecten de manera negativa la aplicación de la CMW. Por el contrario, hubo un cambio legislativo que elimina las penas de prisión a los extranjeros por internación ilegal, falsificación de documentos, ostentación de calidad migratoria distinta de la que posee, violación del plazo de internación legal y realización de actividades sin autorización; las cuales ahora son sólo faltas administrativas.
Respecto de los menores migrantes, se fortaleció el Programa interinstitucional de atención a menores fronterizos, que en 2008 se convirtió en la Estrategia de prevención y atención a niñas(os) y adolescentes migrantes y repatriados no acompañados, cuyo objetivo principal es la creación de la Red de módulos y albergues de tránsito públicos y privados donde se les otorgan servicios de alojamiento, alimentación, valoración médica, canalización a su lugar de origen, etc.; además, se resaltan los avances de esta Estrategia, que consisten en la instalación de nuevos módulos del DIF en Chihuahua, Tamaulipas y Chiapas; la capacitación del personal que opera estas políticas públicas; la publicación de diversas investigaciones y anuarios estadísticos, y la formación de 170 Oficiales de Protección a la Infancia (OPI).
En materia de refugio, se afirma que cualquier extranjero que se encuentre en territorio nacional tiene derecho a solicitar que le sea reconocida la condición de refugiado, solicitud que podrá realizar ante el Inami o ante la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR). También reconoce a los refugiados como beneficiarios del Seguro Popular.
Respecto de la problemática de la trata de personas, el Estado mexicano, destaca la creación de 32 comités interinstitucionales que actúan coordinadamente en materia de combate al delito y atención a víctimas de trata de personas y las capacitaciones del Inami a su personal, a los integrantes de estos comités, así como a elementos de la Policía Federal, policías estatales y de las procuradurías de justicia locales sobre el tema y prevención de la violencia de género.
Asimismo, se afirma que en el artículo 24 de la Ley para prevenir y sancionar la trata de personas, publicada en 2007, “se incorporaron algunas directrices relativas a la protección de víctimas del crimen de trata de personas, como el fortalecimiento de los procesos de asesoría jurídica, el establecimiento de albergues, contar con personal capacitado y multicultural”, entre otras. Por su parte, el Inami creó diversos mecanismos de contacto como una línea telefónica, un correo electrónico, así como carteles, trípticos y postales, con el fin de recabar denuncias e informar a las víctimas de los mecanismos de atención y protección a los que pueden acudir. Destaca que gracias a todas estas medidas tomadas, “el Inami ha podido identificar a 77 posibles víctimas de trata, atender a 93 personas como posibles víctimas, e identificado a 12 extranjeros como posibles tratantes de personas”.[4]
También se resalta la creación de los Grupos Beta, los cuales actúan principalmente en la frontera con el fin de proteger y defender los DH de las personas migrantes, su integridad física y patrimonial y evitar su muerte.
Finalmente, en el informe se destaca el Programa Frontera Sur y, como parte del mismo, la Forma Migratoria de Trabajador Fronterizo (FMTF), la cual permite el ingreso documentado de trabajadores guatemaltecos y beliceños para laborar en distintos sectores en los estados de Chiapas, Campeche, Tabasco y Quintana Roo. Se subraya también la celebración de un Memorándum de Entendimiento entre México, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua para la repatriación digna y segura de nacionales centroamericanos migrantes.
Con todo ello, el Estado mexicano pretende poner en evidencia los esfuerzos que ha realizado para proteger los DH de los migrantes. Reconoce que el aumento de los flujos migratorios plantea nuevos retos que deben ser abordados teniendo en cuenta el principio de la responsabilidad compartida. Esto dio lugar a que el CMW formulara una “lista de cuestiones” al Estado mexicano, pues hay dudas respecto al cumplimiento de sus obligaciones.
La lista de cuestiones que formula el CMW al Estado mexicano y sus respuestas
A la luz del Segundo Informe del Estado, el CMW elaboró una lista de cuestiones en la que solicitó mayor información sobre algunas problemáticas y otros asuntos importantes que no aparecían en el Informe. Las preguntas más incómodas fueron respecto a las investigaciones y sentencias sobre delitos cometidos en contra de migrantes, particularmente casos de trata y de violación a los derechos laborales, así como los cuestionamientos sobre las medidas tomadas para proteger a los migrantes de secuestros por grupos del crimen organizado. Entre otras preguntas difíciles para el Estado se encuentra la referente a los indicadores de impacto que han tenido las capacitaciones a funcionarios y la de los avances en las investigaciones por el caso de los migrantes centroamericanos asesinados en San Fernando, Tamaulipas. El CMW plantea ese tipo de preguntas con el objetivo de que el Estado presente informes completos que aborden la problemática desde una visión integral y para que reconozca la gravedad de la situación, elementos necesarios para elaborar recomendaciones precisas que, de aplicarse, generarían un cambio sustancial en la situación de los migrantes en México.
Respuestas del Estado mexicano a la lista de cuestiones del CMW
Las respuestas del Estado a la lista de cuestiones son repetitivas y sólo se explayan aquellas que aluden a modificaciones legislativas, como la iniciativa de Ley de Migración, reformas a la Ley General de Población y la Ley de Refugio y Protección Complementaria.
Encontramos respuestas incompletas. Cuando se cuestiona sobre las medidas que el Estado tomó para capacitar al personal judicial en el contenido de la CMW, no da respuesta alguna (además de que no ofrece indicadores de cómo esas capacitaciones están funcionando) y deja sin resolver el cuestionamiento sobre las condiciones de los migrantes que han sido privados de libertad entre 2006 y 2010 y los principales delitos de los que se les acusa, ya que se limita a proporcionar estadísticas de los extranjeros que se encuentran privados de la libertad en México, sin señalar las razones ni su situación.
El Estado no proporciona información suficiente para que el CMW pueda realizar una evaluación completa sobre las medidas que ha instrumentado y así poder emitir recomendaciones; sólo se limita a resaltar las medidas legislativas y las capacitaciones sin mostrar los resultados concretos.
Luego de estas preguntas y respuestas, y con el conjunto de is, más algunas entrevistas privadas con representantes del Estado y de ONG, el CMW emite sus conclusiones.
Recomendaciones y observaciones finales del CMW a México
En las observaciones y recomendaciones finales que hace el CMW en 2006 y 2011, advertimos que las recomendaciones de 2006 no sólo no fueron cumplidas, sino que las problemáticas se han agravado, razón por la cual las recomendaciones fueron reiteradas en 2011. Entre las reiteraciones más importantes que hace el CMW al Estado mexicano están los malos tratos que sufren los migrantes por parte de funcionarios públicos y del crimen organizado, y añade la aguda preocupación por el aumento de secuestros, extorsiones, actos de tortura, tratos crueles, desapariciones y muerte de las que son víctimas, con el agravante de la complicidad de autoridades públicas con grupos delincuenciales así como de su impunidad.
Otra de las reiteraciones es la vulnerabilidad de los menores migrantes no acompañados. En 2006 recomienda que se fortalezcan los programas de repatriación segura, se otorgue capacitación específica a funcionarios fronterizos, se refuerce la cooperación con la sociedad civil y se garantice que la detención de niños se lleve conforme a la ley, utilizándose como última medida. En 2011 el CMW reconoce al Estado la Estrategia de prevención y atención a niños(as) y adolescentes migrantes y repatriados no acompañados, la creación de módulos y albergues de tránsito y la capacitación impartida a funcionarios y oficiales de protección de la infancia. Sin embargo, ello no es suficiente puesto que hay un alarmante incremento de menores migrantes no acompañados que han sido deportados y que han sufrido malos tratos y explotación tanto laboral como sexual.
En cuanto al tráfico ilícito de migrantes, en 2006 preocupa al CMW que la trata de personas no esté tipificada en la legislación y recomienda que se finalice la enmienda al Código Penal para tipificar este delito; le preocupa el alcance del fenómeno en México y el involucramiento de funcionarios públicos en ello, por lo que recomienda investigar estos delitos y dar fin a la impunidad, así como adoptar medidas para detectar los flujos ilegales de trabajadores migrantes. Este mismo tema es reiterado en 2011, añadiendo la falta de competencia de la Fiscalía Especial para Delitos de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas para dar seguimiento a las denuncias de trata de personas cuando son cometidos por el crimen organizado, que funcionarios públicos sigan involucrados en estos delitos, no contar con un registro sistemático de datos del delito, y la poca asistencia médica y psicológica que se presta en las estaciones migratorias a víctimas de este delito.
El CMW no sólo repite las observaciones y recomendaciones de 2006 en las de 2011, sino que añade unas nuevas relacionadas con los DDH. Expresa su preocupación por los hostigamientos, acosos, agresiones y amenazas de muerte hacia los DDH de los trabajadores migrantes y sus familias y hace hincapié en que la mayoría de estos delitos no han sido esclarecidos ni sancionados, por lo que recomienda al Estado realizar investigaciones y adoptar medidas para garantizar la seguridad de los DDH. Destaca el menoscabo de la situación de los trabajadores migrantes y sus familias en México, señalando la impunidad en que se vive y la insuficiencia de las capacitaciones. Otro agravante que hace notar el CMW es la complicidad de las autoridades con el crimen organizado y el abuso de autoridad que existe, puntualizando la falta de efectividad de las políticas públicas y su armonización legislativa; hay mucho camino por recorrer, pero ese camino se seguirá alargando en la medida en que siga existiendo un ambiente de impunidad y abuso de autoridad promovido por instituciones estatales débiles.
Para una apreciación más fina de estas observaciones y recomendaciones, es útil aproximarnos al análisis de las actas de estas tres sesiones de examen a México por parte del CMW.
Análisis de las actuaciones de los participantes en las sesiones 156ª, 157ª y 158ª del CMW
El análisis de las actas de las sesiones del CMW confirma la lucha por imponer la visión legítima, tanto de la situación de los trabajadores migrantes y sus familias como del cumplimiento de la CMW por parte del Estado mexicano.
El papel de las ONG
En el acta resumida de la 158ª sesión del CMW se percibe cómo éste acoge con satisfacción la contribución de las ong en el examen del Segundo informe periódico de México. Por una parte, el cmw reconoce al Estado sus medidas legislativas, las políticas públicas y las acciones de fortalecimiento institucional adoptadas, pero por otra parte también rescata las recomendaciones de ong referentes a la necesidad de garantizar que los trabajadores migrantes y sus familiares reciban un trato digno, y que sólo sean expulsados del país conforme a la ley.
El CMW observa con preocupación que las ONG no fueran partícipes del proceso de consulta del proyecto de ley migratoria, y reitera al Estado que es necesario que establezca un sistema nacional de información sobre migraciones con el fin de obtener una mejor caracterización de los flujos migratorios y un mejor diseño de políticas públicas. El CMW contrastó las aportaciones de las ONG y de la CNDH con el informe presentado por el gobierno mexicano.
El papel de la CNDH
La CNDH tuvo dos intervenciones significativas a lo largo de las sesiones. La primera fue el diálogo entre su representante, Fernando Batista Jiménez y los miembros del CMW, en el que Batista expuso las actividades que realiza la CNDH respecto del tema migratorio, señalando los abusos de los que son víctimas los migrantes y destacando que, ante el bajo número de denuncias realizadas en contraste con la cantidad de VDH cometidas, la CNDH recurre a buscar a las víctimas en vez de esperar a que las víctimas la busquen. Batista retoma los informes realizados por la CNDH sobre el secuestro de migrantes en México, que buscan mostrar la magnitud del fenómeno y evaluar las medidas adoptadas por el gobierno. La segunda consiste en la referencia directa que hacen Amnistía Internacional y la Red TDTT a su informe para dar mayor peso al argumento del secuestro de migrantes como una práctica “nueva” de dimensiones exponenciales.
El papel de la delegación del gobierno mexicano
Los delegados resaltan los esfuerzos realizados para proteger los DH de los trabajadores migrantes, enfocándose en la armonización de la legislación nacional con la CMW, así como las diversas capacitaciones brindadas a sus funcionarios, aunque no dan cuenta de los resultados obtenidos. El Estado reconoce la problemática del secuestro de migrantes y admite la participación de funcionarios en tales hechos, pero lo adjudica primordialmente a los grupos de delincuencia organizada.
Se destacan y repiten logros como las detenciones por la masacre de migrantes en San Fernando, Tamaulipas, los funcionarios del Inami que han recibido sanciones, o el número de bandas delictivas que han sido desmanteladas. El Estado omite responder algunas preguntas como el número de detenidos por cometer delitos de secuestro y trata de personas, el avance de las investigaciones del caso de San Fernando; se muestra como garante y protector, que reafirma y cumple con su compromiso internacional de defender y proteger los derechos humanos de los trabajadores migrantes.
Resaltamos también la interacción que se da entre la CNDH y el Estado mexicano, pues éste lo reconoce en su Segundo Informe como el mecanismo más eficaz en defensa de DH, sin embargo, en las actas existen incongruencias en lo que informan ambos; por ejemplo, el delegado mexicano, Negrín Muñoz, afirma que las 20 recomendaciones al Inami han sido aprobadas y aplicadas; posteriormente, la CNDH manifiesta que no se cumplimentan ni aplican todas las recomendaciones que se dirigen al Estado mexicano.
Es interesante cómo el discurso de la delegación mexicana no es homogéneo y hay comentarios contrapuestos; por un lado, la delegada Herrera Rivero señala que el gobierno mexicano está luchando contra la impunidad que existe; por otro lado, el señor Del Río Madrid afirma que “en México no hay impunidad”,[5] mostrando que al Estado mexicano le hace falta reconocer las problemáticas para poder crear leyes que permitan afrontarlas.
El papel de los miembros del CMW
En las actas de las sesiones se muestra que el CMW tiene una postura diplomática hacia México, reconociendo sus esfuerzos y avances. Sin embargo, al mismo tiempo muestra su preocupación ante la variada información con la que cuenta. El CMW señala el agravamiento de la problemática migratoria a raíz de las legislaciones de Canadá y Estados Unidos, condena el aumento en el número de VDH, se incorpora en el debate la problemática del crimen organizado y expresa preocupación por los funcionarios públicos involucrados en la comisión de delitos contra migrantes; también resalta que no se cuenta con datos precisos que dimensionen el problema, al ser la migración un fenómeno “clandestino” dentro del país. En esta sesión el CMW fue más contundente en su interacción con el Estado cuando, por ejemplo, la señora Cubías Medina afirma que la migración se ha convertido en un negocio y el “Sr. Sevim se pregunta si tiene sentido realmente hablar de los diferentes derechos de los trabajadores migrantes en el país, como su derecho a la atención de la salud, la educación y la seguridad social, cuando su derecho a la vida está amenazado”,[6] o cuando la “Sra. Cubías Medina tiene la impresión de que se da más publicidad a las actividades de la delincuencia organizada que a las iniciativas del Gobierno”.[7] Es importante señalar que, pese a que el habitus del experto del sistema universal tiende a ser diplomático, en este caso, fueron contundentes y pidieron respuestas específicas que ayuden a mejorar la situación.
A este esfuerzo del CMW se sumará, dos años después, la intervención de la CIDH.
Las recomendaciones del informe de la CIDH de 2013
Después de la sesión del CMW de 2011, la CIDH dedicó un informe especial a la problemática migratoria en México. El informe de 2013, titulado Derechos humanos de los migrantes y otras personas en contexto de la movilidad humana en México, aborda la problemática de una manera integral, analiza la situación de México como un país de origen, tránsito, destino y retorno de personas migrantes.
Asimismo, estudia la migración como un fenómeno complejo al documentar la situación de inseguridad de migrantes en tránsito, temporales, internos, refugiados, víctimas de trata, menores y desplazados internos. Aborda “otras situaciones que tienen incidencia sobre los derechos humanos de los migrantes que viven en México, tales como su derecho a no ser discriminados en el acceso a servicios públicos y sus derechos laborales”.[8] Es decir, analiza una situación compleja que involucra múltiples violaciones a los DH de migrantes y que, en comparación con los informes anteriores presentados por el sistema ONU, muestra unas problemáticas preocupantes y agravadas que requieren de voluntad política para realizar cambios estructurales que resuelvan esa situación.
Las recomendaciones que emite la CIDH se centran en acciones concretas que devengan en cambios sustanciales y, pese a que son amplias y generales, presentan un muy completo análisis y formulan fuertes denuncias sobre la situación de violencia, discriminación, malos tratos y VDH que sufren las personas migrantes en México. La CIDH elaboró el informe con base en información obtenida a través de organizaciones civiles, del Estado y la visita a México de la Relatoría sobre Trabajadores Migrantes y Miembros de sus Familias de la CIDH, realizada del 25 de julio al 2 de agosto de 2011.
Conclusiones generales. De cómo el Estado simula que protege los DH de las y los migrantes
En primer lugar, la situación de los DH de los migrantes se ha agravado, puesto que han aumentado problemáticas como la trata de personas, el secuestro y la desaparición de migrantes. En segundo lugar, el Estado ha resaltado en sus informes, de manera rebuscada y con exceso de información, diversas políticas públicas dirigidas a la migración, intentos de armonización legislativa con normas del derecho internacional de los DH, capacitación de funcionarios que tienen por objetivo sensibilizarlos sobre esas problemáticas; sin embargo, las acciones y políticas públicas han resultado insuficientes. Los IS y el informe de la CNDH muestran lo alejado de la realidad que está el Estado, lo deslegitiman y lo dejan entrever como un Estado simulador, mercantilista y evasor de sus responsabilidades plasmadas en la CMW, minimizando la crisis de DH. Falta el diálogo con ONG y con la ciudadanía en general.
Todo lo anterior ha generado que el CMW emita recomendaciones más profundas y directas, siendo su principal preocupación la aplicación efectiva de normas migratorias y verdaderos resultados de las medidas tomadas por el Estado, como el número de denuncias presentadas, de averiguaciones previas y, sobre todo, de sentencias emitidas por VDH de migrantes.
México experimenta problemas estructurales políticos y sociales que, en buena medida, son causados por la presión de EEUU y su Plan Frontera Sur. Este daño estructural lanza la pregunta de si las recomendaciones del CMW tendrán algún impacto en la realidad de los migrantes. Los migrantes son un grupo muy vulnerable y victimizado; han sido convertidos en mercancía por parte de grupos criminales en complicidad con el Estado: su secuestro y la violación estructural y sistémica de la que son víctimas han generado una fuente importante de riqueza. Para las ONG defensoras de migrantes y para las redes de apoyo es de suma importancia que se conozcan y se difundan las recomendaciones que el CMW emite; pero también que se apliquen de una manera responsable y apegada a la situación particular del país. Un aspecto básico es garantizar la protección de las y los DDH de los migrantes, puesto que ellos desempeñan un papel decisivo en la mejora de la situación.
Fuentes documentales
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y de sus familiares.
Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares, Acta resumida de la primera parte (pública) de la 156a sesión, s/l, 24 de mayo de 2011. Consultado el 21/II/2016. http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=cmw%2fC%2fsr.156&Lang=en
—— Acta resumida de la 157a sesión, Celebrada en el Palais Wilson, Ginebra, el lunes 4 de abril de 2011, a las 15.00 horas, 14 de julio de 2011. Consultado el 21/II/2016. http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=cmw%2fc%2fsr.157&Lang=en
—— Acta resumida de la 158a sesión, Celebrada en el Palais Wilson, Ginebra, el martes 5 de abril de 2011, a las 10.00 horas, 1º de junio de 2011. Consultado el 21/II/2016. http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=cmw%2fc%2fsr.158&Lang=en
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—— Lista de cuestiones correspondientes al informe inicial de México, presentado con arreglo de la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y de sus familiares, México, junio de 2006. Consultado el 21/II/2016. http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=cmw%2fC%2fmex%2fq%2f1&Lang=en
—— Lista de cuestiones que deben abordarse al examinar el segundo informe periódico de México (CMW/C/mex/2), s/l, 28 de diciembre de 2010. Consultado el 21/II/2016. http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=cmw%2fc%2fmex%2fQ%2f2&Lang=en
—— Observaciones finales del Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares, s/l, 3 de mayo de 2011. Consultado el 21/II/2016. http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=cmw%2fC%2fmex%2fco%2f2&Lang=en
—— Respuestas escritas del Gobierno de México en relación con la lista de cuestiones (CMW/C/MEX/Q/2) recibida por el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares en relación con el examen del segundo informe periódico de México (CMW/C/MEX/Q/2), s/l, 15 de marzo de 2011. Consultado el 21/II/2016. http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=cmw%2fc%2fmex%2fq%2f2%2fADD.1&Lang=en
—— Respuestas presentadas por escrito por el Gobierno de la República de México a la lista de cuestiones (CMW/C/MEX/Q/1) Recibidas por el Comité para la protección de los derechos de todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares con ocasión del examen del informe inicial de México (CMW/C/MEX/Q/1), s/l, 5 de octubre de 2006. Consultado el 21/II/2016. http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=cmw%2fc%2fmex%2fq%2f1%2fAdd.1&Lang=en
Otras Fuentes
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—— Informe especial sobre los casos de secuestro en contra de migrantes, México 15 de junio de 2009. Consultado el 17/II/2016. www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Informes/Especiales/2009_migra.pdf
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Scalabrini International Migration Network (SIMN), Center for Migration Studies of New York (CMS) et al., Consideraciones del Scalabrini International Migration Network (SIMN), del Center for Migration Studies of New York (CMS) y de la Fundación Red Casas del Migrante–México ante el Comité de Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares de las Naciones Unidas sobre el Informe presentado por el Gobierno de México Presentadas durante el 13° periodo de sesiones del Comité, Ginebra, 26 de Noviembre de 2010. Consultado el 21/II/2016. http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/cmw/Shared%20Documents/mex/int_cmw_ngo_mex_14_9617_E.pdf
Secretaría de Relaciones Exteriores, Sustentación del Primer Informe Periódico de México ante el Comité de Protección de los derechos de todos los Trabajadores Migrantes y de sus familiares, Dirección General de Derechos Humanos y Democracia/Secretaría de Relaciones Exteriores, México, 2005. Versión electrónica consultada el 21/II/2016. http://sre.gob.mx/sre-docs/dh/docsdh/informes/4617txt.pdf
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[*] Profesor del ITESO. dvelasco@iteso.mx. Con la colaboración de Diana Laura Zárate Rosales, Clara María de Alba de la Peña, Fabiola del Carmen Ibarra Ramos y Daniela Zaizar Pérez, estudiantes de Relaciones Internacionales del ITESO; Denisse Montiel Flores, egresada de Relaciones Internacionales y actualmente estudiante de Derecho del ITESO, y Belinda Guadalupe Camarena Vázquez, abogada de la Universidad Autónoma de Aguascalientes.
[**] “Audiencia final temática sobre: Migración, desplazamiento forzado y refugio”, 2014.
[1]. Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares, Observaciones finales del Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares, 2011, p. 11.
[2]. Belén, Posada del Migrante, Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova et al., Secuestros a Personas Migrantes en Tránsito por México: Documento entregado al Comité para la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares (CMW), el 4 de marzo de 2011, en el marco de la evaluación del segundo informe periódico del Estado mexicano, s/l, 2011.
[3]. Comité de Derechos Humanos de Tabasco ac, Litigio Estratégico en Derechos Humanos et al., Informe al Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares sobre diversas cuestiones relativas a los derechos humanos de las personas migrantes en tránsito por México, s/l, 22 de febrero de 2011.
[4]. Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares, Respuestas escritas del Gobierno de México en relación con la lista de cuestiones (CMW/C/MEX/Q/2) recibida por el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares en relación con el examen del segundo informe periódico de México (CMW/C/MEX/Q/2), s/l, 15 de marzo de 2011.
[5]. Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares, Acta resumida de la 158a sesión, Celebrada en el Palais Wilson, Ginebra, el martes 5 de abril de 2011, a las 10.00 horas, 1º de junio de 2011.
[6]. Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares, Acta resumida de la 157a sesión, Celebrada en el Palais Wilson, Ginebra, el lunes 4 de abril de 2011, a las 15.00 horas, 14 de julio de 2011.
[7]. Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares, Acta resumida de la 158a sesión, Celebrada en el Palais Wilson, Ginebra, el martes 5 de abril de 2011, a las 10.00 horas, 1º de junio de 2011.
[8]. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Derechos humanos de los migrantes y otras personas en contexto de la movilidad humana en México, 2013.